Dr. Dubravko Ljubić: Nacionalne manjine, politička prava i izborno zakonodavstvo (I.)

MAXPORTAL je u dva nastavka objaviti stručnu analizu Nacionalne manjine, politička prava i izborno zakonodavstvo, autora dr. Dubravka Ljubića, eksperta  za ustavno pravo.

Ustav se u Hrvatskoj često tumači kao zaštita privilegija

U posljednje vrijeme se u sredstvima javnog priopćavanja vodi podosta polemika o raznorodnim temama, pri čemu nisu rijetke ni one koje se tiču ustavnopravnih sadržaja. Nažalost, ovdje se prečesto čini razvidnim nepoznavanje gradiva i nedostatak stvarne argumentacije, dok se šupljikavost spoznaje prikriva samoproglašenim autoritetom.

Zbog nasljeđa proizašlog iz bivšeg totalitarizma, u kojemu se ustav smatrao objektom za kojeg se ni pijanci ne drže u nedostatku plota, a ne najvišim pravno-političkim aktom jednog društva, danas nema komentatora koji se ne smatra kompetentnim protumačiti inima sadržaj ustavnog prava, kao da se ovdje ne radi o najmlađoj, ali i najzahtjevnijoj znanstvenoj pravnoj disciplini čiji objekt se svakodnevno kvalitetno i kvantitativno mijenja.

Pri tome se svrha ustava, shvaćena kao deskripcija sadašnjosti i projekcija budućnosti, prečesto zluradim tumačenjem pretvara u sredstvo političke borbe ili pravnu osnovu pridržavanja društvenog statusa i nepripadnih privilegija.

Ugrožava li regulacija manjinskih pravau Hrvatskoj temeljna ljudska prava većine?

Poglavito su opisane intencije imanentne raspravama vezanim uz pitanja društvenih manjina gdje se nerijetko minornom socijalnom sadržaju pridaju epske dimenzije. Najčešće pri tome znalci opće prakse propuštaju uočiti kako se na ustavu utemeljene države fundiraju na ideji nepovredivosti ljudskog dostojanstva, te načelima slobode i jednakosti, što materiju manjinske politike, koja u biti predstavlja društveno poželjno toleriranje različitosti, neminovno guraju u drugi plan, neovisno o činjenici nekritičkog proglašavanja uređenja upravo ovog pitanja mjerom demokratičnosti društva. Općenito gledano ljudsko dostojanstvo predstavlja sferu neotuđivih prava koje pripadaju čovjeku već samim time što je čovjek. Sloboda omogućuje postupanje pojedinca sukladno njegovom bitku, a oživotvoruje se u pravu izbora ponašanja pojedinca pri njegovom socijalnom djelovanju.

Ustavna i zakonska jenakost i nejednakost u Hrvatskoj

Jednakost pak označava stanje u kojem su svi pripadnici neke političke zajednice podvrgnuti istom pravnom režimu i identičnom djelovanju pozitivnog prava, pri čemu možebitne razlike između građana ne izviru iz ustava i na njemu utemeljenih pravnih akta, već iz društveno uvjetovanih osobnih karakteristika. Rezultanta međudjelovanja navedenih ustavnih kategorija jest podređenost političke vlasti uspostavljenim ustavnim ograničenjima. Ustav priječi da se politika pretvara u pravni poredak te se na taj način izolira i alijenira od društvenog okruženja. Ustav uređuje pravila borbe za vlast predstavnika konkurentnih društvenih skupina kako njihova kreativnost u zastupanju partikularnih interesa ne bi prekoračila ustavne granice.

Polazište svih prava je lojalnost manjina

Na svakom prostoru gdje su se tijekom povijesti mijenjale državne granice, temeljna etička načela te svjetonazori, zamjetna je divergencija društvenih karakteristika od kojih neke postaju imanentne većini pripadnika društva, dok neke druge postaju karakteristika manjinskih društvenih skupina.

Zapravo je nemoguće pronaći socijalnu zajednicu koja je etnički, jezično, svjetonazorski ili religijski apsolutno homogena. Svako društvo se može, prema raznovrsnim osobinama njegovih pripadnika, podijeliti u manje skupine, pri čemu temelj toga razlikovanja mogu biti njihove fizičke osobine, vjerska pripadnost, obrazovanost, spol, dob, porijeklo, političko uvjerenje ili neka druga društveno relevantna karakteristika.

Općenito gledano manjina predstavlja nedominantnu društvenu grupu koja ima i želi održati stabilne etničke, vjerske ili jezične karakteristike, uočljivo različite od onih imanentnih ostalom stanovništvu. Manjinu karakterizira brojčana inferiornost, pri čemu broj osoba s posebnim karakteristikama mora ipak biti dostatan za njihovo prepoznavanje u društvu kao društvene skupine.

Manjina mora biti uključena u korpus državljana i biti lojalna vlasti društvene zajednice. Uz to, pripadnici manjine moraju pokazivati osjećaj solidarnosti u svrhu održavanja onih karakteristika koje ih čine različitim. Većina nacionalnih i etničkih manjina nastala je mijenom državnih granica uz zadržavanje kod određenog homogenog dijela stanovništva svijesti o pripadnosti određenoj naciji kao posebnom kolektivitetu i zadržavanju veza s nacionalnom kulturom koja stvara osjećaj srodnosti.

Nužno je razlikovati političke pojmove narod, nacija i nacionalne manjine

Nacionalne manjine postaju društvene grupe koje imaju svoje nacionalne države, ali žive u drugoj nacionalnoj državi u kojoj su brojčana manjina u odnosu na broj stanovništva države prebivanja, čiji pripadnici kao državljani te države imaju etničke, vjerske ili jezične karakteristike različite od onih ostataka stanovništva, te žele sačuvati svoju kulturu, vjeru ili jezik. Dakle nacionalna manjina je dio određene nacije koji ne živi u svojoj nacionalnoj državi.

Nacija se razlikuje od naroda višim stupnjem ekonomske, političke i institucionalne povezanosti izvršene kroz državu. U nacionalnim državama ne vrši se podjela stanovništva prema etničkom principu u okviru države, već se svi građani smatraju jednim političkim narodom vezanim s državom poveznicom državljanstva i kao takvima im se jamči jednakost u ostvarivanju prava.

Europska konvencija, nacionalne manjine i hrvatsko zakonodavstvo

Najvažniji međunarodni dokument na europskom prostoru kojim se uređuju standardi manjinske politike predstavlja Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina Vijeća Europe. Razrađujući pojedina pitanja manjinske politike, Konvencija polazi od stajališta kako svaki pripadnik nacionalne manjine ili manjina kao kolektivitet ima pravo slobodno izabrati želi li biti tretirana kao manjina te kako pripadnici manjine ne smiju trpjeti štetne posljedice svog izbora.

Nadalje Konvencija propisuje zabranu diskriminacije i nužnost ostvarivanja načela jednakosti pred zakonom između manjina i većinskog pučanstva, kao i mogućnost ostvarivanja pravne zaštite istog opsega u područjima gospodarskog, društvenog, političkog i kulturnog života.

Konvencija nameće i obvezu državama poduzimanje mjera radi održavanja i razvijanja kulture manjina te očuvanja bitnih sastavnica njihove samobitnosti, odnosno njihove vjere, jezika, tradicije i kulturne baštine, uz suzdržavanje od politike ili prakse asimilacije pripadnika manjina protiv njihove volje. Iako su pravo na mirno okupljanje, sloboda udruživanja, sloboda izražavanja, sloboda misli, savjesti i vjere te pravo na osnivanje vjerskih ustanova, organizacija i udruga klasične sastavnice temeljnopravne sfere svakog Europljanina, Konvencija ipak i ova prava, objektivno nepotrebno, navodi kao posebna prava manjina.

Centralno pitanje manjinskih prava jest jezik, a ne poseban politički status

Centralni korpus prava manjina iz Konvencije razrađuje prava vezana uz uporabu jezika. Pripadnici nacionalne manjine imaju pravo slobodno i bez miješanja vlasti koristiti svoj manjinski jezik, privatno i javno, u govoru i pismu. Ujedno se pripadnicima manjina jamči pravo na slobodu izražavanja i širenje informacija te ideja na manjinskom jeziku bez miješanja javnih vlasti uz zabranu diskriminacije glede pristupa manjina medijima kao i glede ostvarivanja prava na njihovo osnivanje.

Pripadnicima nacionalne manjine jamči se pravo, u skladu s modalitetima domicilnog pravnog sustava, isticati oznake, natpise i druge informacije privatne naravi, a javno uočljive. Kondicionalno, na područjima nastanjenima osobama koje tradicionalno ili u znatnijem broju pripadaju nacionalnim manjinama, ako te osobe to zatraže te ondje gdje takav zahtjev odgovara stvarnoj potrebi, države se obvezuju, ako je to moguće, osigurati pripadnicima manjina uvjete za korištenje manjinskog jezika u ophođenju s tijelima vlasti.

Manjinska prava i nužna uvjetovanostu realnom hrvatskom kontekstu

Na područjima tradicionalno nastanjenima znatnijim brojem osoba koje pripadaju nacionalnoj manjini, države se obvezuju, gdje je to prikladno, omogućiti isticanje tradicionalnih lokalnih naziva, naziva ulica i druge topografske oznake namijenjene javnosti na manjinskom jeziku, kad za takve oznake postoji dostatno zanimanje. U području obrazovanja, gdje je to prikladno, državama se nameće obveza poduzimati potrebne mjere radi promicanja spoznaje o kulturi, povijesti, jeziku i vjeri njihovih nacionalnih manjina i domicilne većine.

Nadalje, države se obvezuju promicati jednaku dostupnost obrazovanja osobama koje pripadaju nacionalnim manjinama na svim razinama, pri čemu nacionalne manjine imaju pravo ustanovljavati i upravljati vlastitim privatnim ustanovama za obrazovanje i obuku bez dužnosti država pružanja financijske potpore. Sukladno Konvenciji, svaka osoba koja pripada nacionalnoj manjini ima pravo učiti na svom manjinskom jeziku.

Manjine ne smiju ugrožavati suverenost, cjelovitost i političku neovisnost država

Na područjima tradicionalno ili u znatnijem broju nastanjenom osobama koje pripadaju nacionalnim manjinama, ako za to postoji dostatno zanimanje, države će ako je to moguće, osigurati pripadnicima manjina učiti manjinski jezik ili podučavanje na manjinskom jeziku ne dirajući pritom u dužnost učenja službenog jezika ili održavanja nastave na tom jeziku.

Sukladno Konvenciji, ostvarivanje prava nacionalnih manjina vezano je uz obveze poštivanja zakonodavstva domicilne države te prava drugih, posebice prava osoba koje pripadaju većini ili drugim nacionalnim manjinama. Pri tumačenju odredaba Konvencije nije prihvatljivo ono što implicira izvršavanje čina suprotnih temeljnim načelima međunarodnog prava. Uz to se u svojim akcijama pripadnici manjina posebice moraju suzdržavati od radnji koje mogu utjecati na suverenost, teritorijalnu cjelovitosti i političku neovisnost domicilne države.

Manjinska prava ne spadaju u temeljno-pravnu ili ustavnu definiciju individualnih prava

Iz svega iznijetoga nedvojbeno proizlazi zaključak kako manjinska prava nisu pogodan objekt ustavnopravnog uređenja. Prava manjina kao kolektiviteta ne spadaju u temeljnopravnu sferu imanentnu svakom pojedincu. Ovo stoga što postojanje temeljnih prava i sloboda pripadaju svemu onome što ima potencijal biti čovjek bez iznimke, pa stoga njihova opstojnost i zaštita ne može ovisiti o brojnosti pojedinaca koji zaposjedaju određeni teritorij. Prava i slobode koja tradicionalno ulaze u temeljnopravnu sferu pripadaju svakome unutar određenoga ustavnopravnog poretka u istovjetnom opsegu.

Ovdje etnička pripadnost nije i ne smije biti društveno relevantan kriterij za izvršavanje bilo kakve diferencijacije. Manjinska prava koja izlaze iz korpusa temeljnopravne sfere uvelike ovise o subjektivnim i objektivnim okolnostima. Pripadnici manjine trebaju subjektivno izraziti svoju želju za ostvarivanje nekog manjinskog prava uz deklaraciju potrebe za posebnim uređenjem, dok unutar ustavnopravnog poretka mora postojati objektivna mogućnost i potreba za utvrđivanjem posebnih manjinskih prava.

Uz to, manjine moraju ispunjavati i određene uvjete za ostvarivanje svojih prava kao što su državljanstvo, lojalnost, mirotvorstvo i kontribucija cjelovitom boljitku društva.

Ustavna regulacija i deregulacija u Hrvatskoj danas

U sada važećem tekstu preambule Republika Hrvatska se ustanovljava kao nacionalna država hrvatskog naroda i pripadnika dvadeset i dvije taksativno nabrojenih nacionalnih manjina, pri čemu nabrajanje završava izričajem “i svih drugih”.

U normativnom dijelu, u članku 1. ustav deklarira načelo narodnog suvereniteta prema kojem vlast proizlazi iz jedinstvenog subjekta predstavljenog terminom naroda čiji sadržaj čini zajednica slobodnih i ravnopravnih državljana. Ujedno se u članku 15. stavku 1. Ustava jamči ravnopravnost pripadnicima svih nacionalnih manjina, dok se u članku 14. stavku 1. Ustava kao nedopušteni kriteriji diferencijacije za slučaj diskriminacije navode vjera, rođenje i nacionalna pripadnost. Kod razrade manjinske politike valja ukazati i na generalnu odredbu članka 39. Ustava prema kojoj se zabranjuje i penalizira pozivanje na nacionalnu, rasnu ili vjersku mržnju.

Centralno određenje manjinske politike Ustav pak sadrži u odredbama članka 15. kojima se, među ostalim, pripadnicima nacionalnih manjina jamči sloboda izražavanja nacionalne pripadnosti, slobodno služenje svojim jezikom i pismom te kulturna autonomija. Ovdje je ujedno predviđena i mogućnost zakonom, osim općeg biračkog prava, pripadnicima nacionalnih manjina osigurati i posebno pravo birati svoje zastupnike u Hrvatski sabor.

Od posebnih manjinskih prava Ustav u članku 12. stavku 2. utvrđuje i mogućnost u pojedinim lokalnim jedinicama u službenu uporabu uz hrvatski jezik i latinično pismo, uvođenje nekog drugog jezika te pisma pod uvjetima propisanima zakonom.

Nerazmjer međunarodnih standarda i hrvatske ustavne i zakonske prakse

Ovakvo ustavno rješenje u opsegu znatno prelazi kvantum prava što se nacionalnim manjinama daju sukladno međunarodnim standardima. Ovo samo po sebi ne bi predstavljalo problem kada bi se radilo o ustavnim institutima koji neposredno ne narušavaju načelo jednakosti hrvatskih državljana, a u određenom djelu i samu definiciju i temeljno ustrojstvo hrvatske države.

Na nacionalnoj razini, uvažavajući ustavna i konvencijska određenja, prava nacionalnih manjina mogu biti samo kondicionalna. Ona su uvjetovana postojanjem poveznice državljanstva, iskazane lojalnosti domicilnoj državi, autohtonosti ili brojnosti na određenom teritoriju, zahtijevanju pripadajućih prava, te postojanju potrebe i mogućnosti ostvarivanja tih prava. Pri uređenju manjinske politike u Republici Hrvatskoj razvidna su normativna rješenja koja uslijed svoje manjkavosti i nedosljednosti otvaraju mnoge dvojbe.

Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina – nije ustavni zakon

Za primijetiti je kako Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina, kao temelj uređenja manjinske politike, nije ustavni zakon, jer se notorno ne donosi u ustavu proceduri propisanoj za donošenje ustavnih zakona. On je s obzirom na mjerodavne odredbe ustava, bastardni ili najblaže rečeno kvasi-organski zakon koji se u Saboru donosi dvotrećinskom većinom, za razliku od ostalih organskih zakona kojima se razrađuju ljudska prava i temeljne slobode, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela te ustrojstvo i djelokrug samouprave i koje donosi Sabor većinom glasova svih zastupnika.

U usporedivim pravnim porecima koji poznaju institut organskog zakona, ti su zakoni imanentno hijerarhijski superiorni ordinarnim zakonima. Međutim, za primijetiti je kako je naša država jedna od rijetkih koja poznaje organske i “organskije” zakone.

Destruktivna je u Hrvatskoj veća pozornost manjinskim nego temeljnim ljudskim pravima

Pritom se prema sadašnjemu ustavnom uređenju veća važnost pridaje konstituiranju manjinskih prava od razrade sadržaja i zaštite temeljnih prava i sloboda te uređenja izbornog sustava ili ustroja vlasti i lokalne samouprave uopće. Uz ovakvo stanje stvari uređenje prava nacionalnih manjina zapravo postaje normativ s kojim se mora uskladiti cjelokupna legislativa Republike Hrvatske, od one ordinarne do one organske sa slabijom pravnom snagom.

Ovakvo konfuzno stanje svekolikog uređenja manjinske politike već dugo vapi za cjelovitom revizijom ustavnih i pozitivno-pravnih zakonskih rješenja. Posljedično narečenom, svjedočimo opetovanim pokušajima daljnje konstitucionalizacije manjinske politike koja je u koliziji s temeljima ustrojstva hrvatske države sadržanim u Božićnom ustavu. Ostvarenje ovakvih pokušaja za svoju bi posljedicu imalo bitno narušavanje temeljnog određenja Republike Hrvatske kao jedinstvene, nedjeljive, demokratske i socijalne države u kojoj vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu kao zajednici slobodnih i ravnopravnih državljana te diobu jedinstvenog sustava osnovnih normi na onaj koji vrijedi za nacionalne manjine u cijelosti ili djelomično i na onaj koji vrijedi za sve ostale.

Dizanjem manjinske politike na ustavnu razinu se zapravo vrši kontinuirano “silovanje” ustava njegovim učestalim i nepromišljenim promjenama ili dopunama kojima se, empirijski gledano, u pravilu u ustavnopravni poredak uvodi više nereda nego što bi mijene pridonosile postizanju koherentnosti skupa osnovnih normi. Stoga je krajnje vrijeme da se, oslobođena svih političkih nasljeđa i povijesnih konotacija, politika prema nacionalnim manjinama ustavno i zakonski uobliči na način kako to čine razvijene zemlje europskog kruga uz primjenu svih standarda koji proizlaze iz međunarodnog prava. Eksperimenti u području konstitucionalizacije prava manjina, povrh enoncijacije zakonitosti, izvor su posvemašnjeg nereda u ustavnopravnom poretku Republike Hrvatske.

Dr. sc. Dubravko Ljubić

Napomena: Sutra na večer nastavljamo s elaboracijom pitanja prava nacionalnih manjina i izbornoga zakonodavstva u Hrvatskoj te nužnim promjenama Izbornog zakona